九游会J9律师事务所

专栏导语

“新质生产力”是2024年全国两会的焦点之一，指引了中国经济社会的未来发展方向。九游会J9律师事务所响应号召推出“新质生产力系列专栏”，由不同专业领域、行业经验的律师结合各自业务实践发表系列文章，以供参考，敬请期待。

随着航空技术的不断进步和空域管理的逐步开放，低空经济作为新兴领域正迎来前所未有的发展机遇。作为一家在机场、航空领域具有丰富经验的律师事务所，我们深知法律监管在保障低空经济健康有序发展中的重要性。为此，九游会J9律师事务所内部成立了低空经济法律工作组，深入研究低空经济领域的法律问题，旨在为相关企业提供全面、专业的法律支持和政策解读。

本文是低空经济法律研究的第一篇，简要介绍了低空经济的现状与趋势，分析低空经济法律与监管框架，并探讨现行法律框架下的监管挑战。希望我们的研究能够为业界提供有价值的参考，为低空经济的持续繁荣贡献一份力量。

一、低空经济概述

低空经济作为新质生产力的典型代表，越来越受到社会的关注。国家不断在宏观政策和顶层设计上做出重大部署。2021年党中央、国务院在《国家综合立体交通网规划纲要》中首次提出“低空经济”概念，明确其作为未来交通体系的重要组成部分。2023年12月，中央经济工作会议中将“低空经济”正式列为战略性新兴产业。2024年两会首次将低空经济写入政府工作报告。2024年7月，中共二十届三中全会对发展低空经济提出明确要求。2024年12月，国家发展和改革委员会正式设立低空经济发展司，负责拟订并组织实施低空经济发展战略、中长期发展规划，提出有关政策建议，协调有关重大问题。

依据现有政策文件，低空经济可以定义为“以民用有人驾驶和无人驾驶航空器为核心，涵盖载人、载货及多种低空相关领域融合发展的综合性经济体系”。低空经济包括低空基础设施（例如通用机场、起降点）、飞行器研发制造（例如无人机、eVTOL、直升机）、飞行运营服务（例如飞行运营、租赁、培训）及飞行保障（例如通信导航、气象服务）等多个方面。低空经济的核心是低空飞行活动，其具有灵活性强、应用场景多样化的特点，包括载人、载货、农业植保、空中旅游、物流配送、应急救援等多种应用场景。

通用航空和无人机产业在低空经济中至关重要。通用航空作为低空经济的核心支柱，不仅是连接传统航空与新兴业态的关键纽带，更是推动空域资源价值释放的“战略引擎”。无人机产业因技术进步和广泛应用，成为低空经济的中坚，广泛应用于农业、巡检、救援、物流等方面，凸显低空经济在现代社会的重要地位和发展潜力。

二、低空经济法律与监管框架

我国已经建立以《中华人民共和国民用航空法》为基础的民航法律体系，在基础架构和安全监管方面达到世界较高水平。现有的民航法律体系部分适用于低空经济领域，但无法全部适用。新兴产业的发展有待法律和监管制度的创新，这将直接影响我国能否在全球低空竞争中占据规则主导权。构建和完善低空领域的法律法规，使之与低空经济生产力相匹配，对规范低空飞行活动、促进低空经济发展具有重要意义。

根据现行的法律法规体系，结合低空经济的特点，我们认为低空经济领域的法律与监管框架至少包括以下几个方面：

（一）低空飞行运营

低空飞行是低空经济的核心内容。低空飞行服务广泛应用于多个场景，常见的包括以下几类：（1）物流与配送服务。低空飞行的一个重要应用就是物流与配送服务。城市中即时配送服务已经在部分地区试点，例如外卖、零售商品、紧急药品的迅速送达。无人机在偏远地区的物资运输尤为实用，如山区、海岛、农村等地区的医疗物资和农产品运输。（2）载人交通与旅游服务。例如，使用eVTOL（电动垂直起降飞行器）进行城市内或城际短途通勤，以缓解地面交通压力。景区低空观光、直升机短途游览等也已经在很多地方开展试点。（3）行业应用服务，例如无人机植保（农药喷洒）、农田测绘、作物监测等农业用途；电力线路、油气管道、风电设备等基础设施巡检服务；医疗领域的应急救援；灾害现场物资投送、生命探测、通信中继等。（4）数据与信息服务，应用场景包括城市数字化建模、矿山资源勘探等地理测绘与三维建模服务；空气质量监测、水质采样、野生动物追踪等环境监测服务。

低空飞行经营活动根据其飞行服务范围，通常需要获得相应的经营资质。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》明确规定，除微型以外的民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位应当向民用航空管理部门申请取得民用无人驾驶航空器运营合格证。《通用航空经营许可管理规定》，从事经营性通用航空活动的企业应当向民用航空地区管理局申请通用航空经营许可证。

（二）低空飞行器

低空飞行器主要分为五类：（1）直升机；（2）无人驾驶航空器，含固定翼、旋翼等；（3）电动垂直起降飞行器（eVTOL）；（4）轻型固定翼飞机；（5）特殊类型飞行器，如滑翔机、热气球等。

根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，无人驾驶航空器性能指标划分为微型、轻型、小型、中型和大型，分类指标具体如下：

分类	空机重量（千克）	最大起飞重量（千克）	最大飞行真高（米）	最大平飞速度（千米/小时）	无线电发射设备	全程随时人工介入	空域保持能力和可靠被监视能力
微型	<0.25	无	50	40	符合微功率短距离技术要求	要求	/
轻型	≤4	7	/	100	/	要求	要求
小型	≤15	25	/	/	/	要求	要求
中型	/	≤150	/	/	/	/	/
大型	/	>150	/	/	/	/	/

直升机、轻型固定翼飞机、特殊类飞行器等低空飞行器产品仍然适用《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》等民航法律法规。2023年12月，工业和信息化部发布了《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》，旨在规范民用无人驾驶航空器的生产活动，确保航空安全、公共安全和国家安全。该规定明确了唯一产品识别码管理、无线电发射设备型号核准、电信设备进网许可、网络与信息安全、数据安全防护等方面的要求。

根据《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》《民用航空产品和零部件合格审定规定》等法规和中国民航局规定，航空器设计、制造并投入使用所需取得的证件包括型号合格证（TC）、生产许可证（PC）和适航证（AC）。针对eVTOL等新型飞行器，国内目前仍遵循‘一事一议’原则，依据《民用航空产品和零部件合格审定规定》，为其作为特殊类别航空器单独设定审核条件。目前国内已有超过十家企业申请eVTOL的TC，并且已经有企业获得其eVTOL的PC和AC。

（三）低空基础设施

低空基础设施是指为低空飞行活动提供基础保障和支持的设施。低空基础设施的范围非常广泛，包括但不限于通航机场、起降平台、中转站等物理基础设施，通信、导航、监视系统、管理服务系统等数字化服务保障设施，以及其他配套设施。

1.飞行服务站

飞行服务站是低空飞行服务保障体系的重要节点，是服务低空空域用户的窗口和平台。《低空飞行服务保障体系建设总体规划》明确了全国低空飞行服务站的布局标准。飞行服务站可以单独设立。飞行服务站按照其服务范围和功能，分为A类飞行服务站和B类飞行服务站。B类飞行服务站应当具备飞行计划处理、航空情报服务、航空气象服务、告警和协助救援服务等功能，向服务范围内的通用航空飞行活动提供服务，定期向区域信息处理系统提供飞行计划及实施情况相关信息。A类飞行服务站还应当具备监视和飞行中服务等功能。

2.物理基础设施

物理基础设施的核心是起降平台和通用机场。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（自2024年1月1日起正式实施）详细规定了无人机起降场（含临时起降点）的选址标准、备案流程及安全管理措施。《通用机场建设规范》（由民航局于2020年发布）明确了通用机场的选址要求、跑道长度标准、导航设施配置等技术规范，并针对直升机起降坪、水上机场等低空基础设施制定了专门规定。

3.飞行保障设施

根据《低空飞行服务保障体系建设总体方案》（民航发〔2018〕100号），飞行保障涵盖航空情报、低空通信监视、低空航空气象以及飞行计划管理等多个方面。这些保障服务通过建立信息综合服务平台、利用网络技术构建信息交换网，支持通航飞行计划受理和动态管理、监视数据、天气态势、告警服务等信息传输。航空情报服务产品包括目视航图，特种航图，低空障碍物数据库等数字化产品，还可以根据用户需求定制航空情报服务。低空通信监视，包括低空甚高频地空通信无线电频率，北斗数据，融合北斗短报文（RDSS）、广播式自动相关监视（ADS-B）数据等，可以实现对通用航空器低空飞行的实时监视。低空航空气象服务，包括低空气象信息获取，气象信息共享，低空天气预报预警等，旨在提高低空气象情报发布的针对性、准确性和及时性。飞行计划管理，包括服务范围内的各类低空空域的准入、飞行计划的报批报备申请，优化飞行计划。

（四）空域与航线

低空经济不可避免地涉及空域，而且某些低空飞行还可能涉及航线监管。《国家空域基础分类方法》将空域划设为A、B、C、D、E、G、W七类，其中前五类为管制空域，G、W为非管制空域。中国民航局空中交通管理局正积极推进G类和W类空域的开放，以充分满足各类低空应用场景的需求。W类适用G类区域真高120米以下，主要用于轻型无人机的飞行。G类空域位于B、C类空域之外，真高在300米以下（不含W类空域），且平均海平面高度不超过6000米，对民航公共运输飞行不构成影响。该空域主要适用于真高在120至300米之间的电动垂直起降航空器（eVTOL）、物流无人机、巡检无人机等行业的飞行活动。

使用民用航空器开展的通用航空活动很多也属于低空经济的范围，而且是低空飞行活动的核心领域。通用航空是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。《通用航空飞行管制条例》第六条规定，单位或个人从事通用航空飞行，需按国家规定向飞行管制部门申请使用机场空域、航路及航线，获批准后方可执行。

2023年5月中央军委与国务院联合发布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，为无人机飞行管理提供了专门规定，并在一定程度上放宽了管制。该条例第三十一条明确指出，微型、轻型、小型无人机在真高120米以下且非管制空域内飞行，以及最大起飞重量不超过150千克的农用无人机在农林牧渔区域上方进行常规作业，均无需向空中交通管理机构申请飞行许可。

（五）低空飞行安全

低空经济涉及飞行安全、空防反恐、运行管理、消防安全、公共安全、应急响应及网络信息安全等多个方面的安全问题。低空飞行器具有低成本、易获得、可民用改军用、体积小监测难等特点，能够适用于搜集情报，或者投放爆炸物打击重点设施等，给国防安全带来风险。此外，低空空域环境复杂多变，风、气球以及鸟类活动等因素均可能对低空飞行器构成安全风险。

根据我国最新发布的《通用航空安全保卫规则》和《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》，政府已经对低空飞行安全实施了较为严格的管理措施。前者详细规定了安全责任主体、飞行前安全措施、飞行中的安全管理、空域使用规则、应急处置流程、通信保障措施以及地面安保要求。后者则针对无人驾驶航空器，明确了分类管理原则、运行资质要求、飞行活动限制条件、禁飞区域划分、飞行高度限制、飞行计划与动态监控机制、数据安全与隐私保护措施以及应急处置方案。

值得指出的是，我国在航空器飞行过程中的侵权责任方面，尚未出台全面系统的针对性规定，同时，对于低空飞行运营方在确保安全运营、维护稳定形势以及排查治理空防隐患等方面的具体职责和执行标准也有待进一步细化，因此，在侵权责任的认定上，目前主要仍依据《中华人民共和国民法典》的相关规定进行。

（六）低空专业人员

低空经济涉及的专业人员主要包括：（1）无人机操作员，负责操控无人机执行航拍、物流配送及农业植保等多样化任务，需具备出色的应急处理能力；（2）载人低空飞行器操作员，负责操控如eVTOL等载人飞行器，须具备精湛的飞行技艺、对飞行环境有深入的了解，并确保飞行安全，为此需通过严格的专业培训及考核；（3）低空飞行器研发工程师，负责飞行器设计、研发和性能改进，需精通飞行器设计原理、飞行力学、航空材料等关键技术；（4）航空电子工程师，专注于低空飞行器电子系统的研发，涵盖飞行控制、导航及通信等关键领域，致力于确保这些系统具备卓越的稳定性与高度的智能化水平；（5）低空交通管制员，管理指挥低空飞行活动，熟悉空域管理规定，掌握交通管制技术，确保飞行安全性和流畅性；（6）航空维修技师，负责飞行器日常维护、故障诊断与修复，须具备专业航空维修知识和技能，是飞行器稳定运行的关键保障。

航空飞行技术性强、安全性要求高。现有航空法对经营主体和操控人员设定了严格标准，但主要聚焦于传统航空领域，对低空航空器规定不足。操控人员方面，根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，操控小型、中型及大型民用无人驾驶航空器的人员，须持有相应等级的操控员执照，方可执行飞行任务。《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》详细规定了操控要求、执照等级与效力以及申请条件，然而，目前执照考试尚未形成统一的国家标准。

（七）低空环境保护

低空经济作为战略性新兴产业，必须与环境保护协调发展。低空经济涉及的环保问题主要包括以下几个方面：（1）噪声污染：低空飞行器数量的增加可能带来噪声问题，需制定专门的噪声排放标准并限制敏感区域的噪声上限。（2）大气污染，重点在于碳排放控制和废气处理，如推广电动动力系统以替代传统燃油发动机。（3）固体废物污染：防治包括生活垃圾、危险废弃物等污染，要求分类处理并建立回收体系，减少塑料污染。（4）水污染：运行区域需管理污水排放和冰雪清除，防止污染物进入水体。（5）生态保护：飞行航线规划需避开生态脆弱区和野生动物栖息地，减少对自然环境的直接干扰。（6）光污染：控制机场及周边区域的光污染，包括灯具、灯光系统的位置、颜色、光强等符合标准。（7）环境影响评价：通用机场建设和运营需进行环境影响评估，制定分阶段减排目标。

三、结语

低空经济作为国家战略性新兴产业，依托技术革新与政策驱动，正逐步成为推动经济增长与社会服务升级的重要引擎。本文从法律视角系统梳理了低空飞行活动的核心框架，揭示了其从空域管理、飞行器规范到安全责任、经营合规的多维制度设计。

当前，我国已初步构建以《中华人民共和国民用航空法》为核心的法律体系，通过《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等专项法规，为无人机、eVTOL等新兴业态提供了发展空间。然而，面对低空经济的快速扩张，现有法律仍存在不足。我国尚未针对低空经济领域制定专门法律，低空领域的很多问题目前仍主要依赖一般性法律进行规制。新型飞行器的审定标准尚未统一，专业人员资质认证缺乏统一国家标准，侵权责任认定机制亟需细化，以及低空经济的绿色低碳发展路径也需明确，这些问题均迫切需要通过创新性的法律制度进行全面优化。

九游会J9低空经济法律工作组

九游会J9低空经济法律工作组专注于低空经济全产业链的前沿探索与综合法律服务，覆盖低空运营、低空飞行器、基础设施建设、飞行安全保障等多个关键环节，致力于为相关企业、科研机构、投资主体及政府机构提供全方位、深层次的法律支撑，具体包括：政策与监管合规（如空域使用审批、飞行安全监管、适航认证）、技术与数据治理（如知识产权保护、数据安全与隐私合规、地理信息数据应用合规）、商业与资本服务（如供应链协议设计、投融资/并购交易架构、IPO筹备与上市合规）、风险防控与争议解决（如产品责任及侵权、政府调查应对、行业反垄断及反不正当竞争防范）等法律服务。

九游会J9低空经济法律工作组汇聚全所十三个专业领域的律师，兼具法律专业资质与低空经济产业经验。工作组深度融合行业动态与监管趋势，通过“政策解读－合规嵌入－商业适配”的三维服务模式，助力客户在技术研发、产品推广、市场拓展及国际合作进程中精准管理法律风险，同步构建动态化合规管理体系与战略性风险缓冲机制，为低空经济产业的商业化、规模化及全球化发展提供前瞻性护航。

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